Denis Monière – 27 janvier 2019

Boîte de scrutin

Les effets des modes de scrutin sur le positionnement idéologique des partis.

Denis Monière

Texte de la conférence prononcée le 27 janvier 2019

Le mode de scrutin est le cœur de tout système politique démocratique parce qu’il détermine les règles du jeu. Il conditionne le nombre de partis en compétition, les positionnements de partis, la stabilité des gouvernements ainsi que la culture politique d’un pays. Le changement du mode de scrutin est un phénomène rare. En Grande-Bretagne, aux É.-U. et au Canada, il n’y a jamais eu de changement du mode de scrutin. Ils se produisent habituellement à l’occasion de guerres ou de crises politiques majeures. De toute évidence nous ne sommes pas dans ce cas de figure au Québec. La motivation pour procéder à un tel changement est de nature normative : assurer une meilleure représentation des citoyens et faire en sorte que chaque vote compte. Améliorer la démocratie est certes une noble ambition, mais qui a bien du mal à s’imposer face aux intérêts partisans qui jusqu’ici l’ont emporté et bloqué toute réforme du mode de scrutin au Canada et au Québec. Les citoyens de la Colombie britannique se sont prononcés par référendum en décembre 2018 contre le changement du mode de scrutin.

S’il faut en croire François Legault, le Québec aurait vécu en 2018 sa dernière élection avec le mode de scrutin uninominal à un tour. Le chef de la CAQ s’est engagé durant la campagne électorale et dans le discours inaugural à proposer une réforme du mode de scrutin : « On va déposer un projet de loi dès la première année, pas dans les quatre ans, dans la première année. » Il a de plus soutenu que cette réforme se ferait s’il y avait 50% plus un des députés élus qui la votaient et qu’il n’attendrait pas le consentement du Parti libéral qui pourrait s’opposer à ce projet. « Il y a trois partis sur quatre (qui sont favorables), je ne pense pas que les libéraux doivent avoir un droit de veto sur la réforme du mode de scrutin au Québec. » Il a même tenu à se dissocier de Justin Trudeau qui a abandonné cet engagement électoral. Comme on dit souvent il y a loin de la coupe aux lèvres et les promesses électorales non tenues sont monnaie courante. Mais si d’aventure le gouvernement caquiste allait de l’avant avec son engagement, on peut d’ores et déjà s’interroger sur le type de mode de scrutin qui aurait le plus de chances d’être adopté et sur les effets de ce changement sur le système partisan.

Les différents types de modes de scrutin

La fonction du mode de scrutin est de transformer les votes en sièges selon des formules plus ou moins complexes. Le choix d’un mode de scrutin reflète le choix d’une conception de la vie politique. Deux objectifs principaux alimentent les débats. Certains privilégient le principe de l’équité de la représentation des forces politiques alors que d’autres favorisent une plus grande stabilité gouvernementale.

Il existe une grande diversité de mode de scrutins qui ont été choisis pour répondre à des problèmes particuliers selon les pays. Il n’y a pas en ce domaine de prêt-à-porter ou de formule universelle qui serait dotée de toutes les vertus. Les principaux types de modes de scrutin sont : le système proportionnel, le système préférentiel (Irlande, Australie), le scrutin uninominal à deux tours (France) et le scrutin uninominal à un tour (États-Unis, Canada, Québec, Grande-Bretagne). Il y a aussi des systèmes mixtes qui combinent les caractéristiques de ces différents modes de scrutin.

Le système proportionnel

Le principe du scrutin proportionnel implique que les sièges sont attribués proportionnellement au nombre de votes obtenus par les partis. Ce principe peut être appliqué à l’ensemble du pays comme on le fait en Israël ou aux Pays-Bas, on parlera alors de proportionnalité intégrale. On parlera de proportionnalité régionale lorsqu’il s’applique à des circonscriptions territoriales plus ou moins étendues comme en Allemagne ou en Belgique. Habituellement, le scrutin proportionnel s’accompagne d’un seuil pour réduire le nombre de partis et favoriser une meilleure stabilité gouvernementale. Ce seuil peut être fixé à 5% comme en Allemagne de sorte que les partis qui n’obtiennent pas ce pourcentage de votes à l’échelle nationale sont éliminés et ne sont pas représentés au parlement. Il y a d’autres variantes comme au Danemark où le seuil est fixé à 2%, Israël à 3,25% ou en Turquie où il est de 10%. Il y a aussi plusieurs façons de voter. Il y a des scrutins de liste bloquée où les candidats sont choisis par le parti. L’électeur n’a pas d’influence sur le choix des députés. Il y a aussi des scrutins de liste ouverte qui permet à l’électeur de panacher son vote, c’est-à-dire d’indiquer le nom de ses candidats préférés sur la liste proposée par le parti (Suisse, Pays-Bas, Suède, Norvège, Italie, etc.) ou même d’ajouter des noms à la liste.

Le mode de scrutin proportionnel est le plus démocratique, mais on lui reproche d’engendrer de l’instabilité gouvernementale. Pour former une majorité, les partis doivent former des coalitions qui donnent à l’occasion une influence démesurée à de petits partis. Ces négociations interpartisanes produisent des politiques publiques qui sont moins cohérentes.

Le vote préférentiel

Le mode de scrutin préférentiel implique une dose de proportionnalité dans la répartition des sièges. Un candidat pour être élu doit obtenir la majorité absolue des votes dans sa circonscription. Ce système a l’avantage de préserver le découpage du territoire en circonscriptions électorales qui doivent élire un candidat pour les représenter. Mais contrairement au mode uninominal, l’électeur peut voter pour plusieurs candidats qu’il hiérarchise selon ses préférences (1, 2, 3, 4, etc.). Pour déterminer le candidat gagnant, on classe d’abord les bulletins en fonction des premières préférences : si un candidat réunit une majorité absolue de ces premières préférences, il est élu. Si aucun candidat n’obtient la majorité absolue, le candidat qui a obtenu le moins de votes est éliminé et les secondes préférences exprimées sont réparties entre les autres candidats restants. On procède ainsi jusqu’à ce qu’un candidat recueille la majorité absolue des suffrages.

Ce système favorise l’élection de gouvernements majoritaires et donc la stabilité gouvernementale. Il réduit les iniquités que produit le système uninominal à un tour. Il permet à l’électeur de voter selon ses convictions en exprimant sa première préférence et de voter stratégique par son deuxième choix. Il entraîne un taux de participation électorale plus élevé( celui de l’Australie étant de 30% supérieur à celui du Canada; cet écart s’explique aussi par le fait que le vote est obligatoire en Australie.) On lui reproche par contre de ne pas faciliter l’entrée de nouveaux joueurs, de freiner l’apparition de nouveaux partis et aussi d’avantager les partis modérés ou centristes.

Le scrutin majoritaire à deux tours

Dans le mode de scrutin majoritaire à deux tours, tout candidat qui obtient la majorité absolue des suffrages exprimés au premier tour est élu. Si aucun candidat ne l’obtient au premier tour, tous les candidats qui ont obtenu plus de 12,5% des votes (France) peuvent se représenter au deuxième tour. Le candidat qui est élu est celui qui obtient la majorité relative au 2e tour.

Ce système favorise le vote de conviction : au premier tour on choisit, au deuxième tour on élimine. Il oblige les partis à négocier des coalitions pour le 2e tour, ce qui implique la formation de gouvernements stables.

Ce mode de scrutin est lourd à administrer et plus coûteux que les autres, car il exige deux élections consécutives à quelques semaines d’intervalle. Le système ne garantit pas que la distribution des voix en sièges soit plus proportionnelle que dans le scrutin majoritaire à un tour. On lui reproche de produire de fortes distorsions.

Le mode de scrutin mixte avec compensatoire

Selon le mode de scrutin mixte compensatoire, une partie de la députation est élue au scrutin majoritaire, alors que les sièges restants sont pourvus selon les règles de la représentation proportionnelle à scrutin de liste. Ces derniers sièges compensent le manque de proportionnalité du scrutin majoritaire de circonscription. Selon les experts ce système produit des résultats tout aussi proportionnels qu’un mode de scrutin entièrement proportionnel.

La Nouvelle-Zélande, l’Allemagne, l’Écosse, le pays de Galles, le Mexique, le Venezuela et la Bolivie comptent parmi les États qui possèdent un système mixte compensatoire. Il y a différents types de compensation selon la base territoriale choisie : compensation nationale, compensation régionale et compensation nationale avec redistribution régionale sur la base des régions administratives. La compensation nationale, du fait qu’elle ne comporte qu’une seule région électorale, fournit les résultats les plus proportionnels; à l’inverse plus le nombre de régions servant de base à la compensation est élevé moins grande sera la proportionnalité.

Le cas allemand

L’Allemagne utilise ce mode mixte : la moitié des représentants est élue au scrutin majoritaire dans des circonscriptions et le reste au scrutin proportionnel sur une liste électorale. L’électeur dispose alors de deux votes: l’un pour élire directement le candidat de sa circonscription à la majorité simple, l’autre qu’il accorde au parti de son choix. Sur son bulletin, il y a deux colonnes : à gauche, les noms des candidats de sa circonscription. Il en choisira un, à qui il accordera ainsi sa première voix (mandat direct). À droite sur le bulletin se trouve la liste des partis qui se présentent au niveau régional (Land). Chaque liste identifie aussi le nom des candidats qui seront élus à la proportionnelle compensatoire.

Le nombre total de députés obtenus par les partis au parlement est déterminé par la proportion de votes recueillie par chaque parti au niveau national. À partir de ce résultat, on corrige ensuite la mauvaise transcription des voix en sièges attribués selon le premier vote. Le nombre de circonscriptions est fixé afin de pourvoir environ la moitié des sièges par des mandats directs ou personnalisés, le reste des sièges du parlement est pourvu avec les listes régionales de candidats présentés par chaque parti. En général, l’ordre des candidats sur ces listes est fixé par les partis avant l’élection. Une fois cette opération réalisée la composition du parlement correspond, à quelques détails près au vote exprimé en faveur des différents partis. Le nombre total de députés est flexible d’une élection à l’autre.

Ce système avantage les grands partis qui sont les seuls à pouvoir obtenir des mandats directs, mais il n’empêche pas l’apparition de nouveaux partis qui ont un soutien significatif dans la population, le seuil étant à 5% ou à 3 sièges au scrutin direct. L’équilibre entre le scrutin uninominal et le scrutin proportionnel permet la formation de gouvernement majoritaire sur la base de coalitions relativement stables. Ce système favorise aussi le consensus social en empêchant la représentation des partis extrémistes.

Les objectifs de la réforme du mode de scrutin au Québec

La réforme du mode de scrutin devrait viser les objectifs suivants :

– Réduire la disparité entre le % de votes obtenus par les partis et le % de sièges au parlement permettre une représentation équitable des régions;

– favoriser la participation des citoyens à la vie des partis assurer la stabilité gouvernementale;

– respecter la culture politique québécoise;

– accroître la parité hommes-femmes.

Le système électoral qui peut le mieux réaliser ces objectifs est le mode de scrutin mixte avec compensatoire de type allemand. Ce type de système réduit fortement les distorsions de représentation et permet la désignation personnelle des élus par les électeurs.

Lorsqu’un parti obtient au scrutin uninominal un nombre de députés qui est inférieur au nombre de sièges qui devrait lui revenir selon la proportion de votes qu’il a reçue, il obtient alors des sièges supplémentaires en fonction de ses résultats au vote proportionnel. En maintenant le système actuel de scrutin par circonscription, il y aurait 125 élus au scrutin majoritaire et plus ou moins 50 élus à la proportionnelle des votes obtenus par les partis sur une base nationale. Le seuil pour qu’un parti ait un représentant élu serait de 3% des votes exprimés. Ce sont les secondes voix (ce qu’on appelle le vote de compensation) qui déterminent le nombre total de sièges que chaque parti aura à l’Assemblée nationale.

Ce système produit une adéquation presque parfaite entre le pourcentage de sièges et le pourcentage de votes. Il est compatible avec la culture électorale des Québécois puisqu’il maintient le nombre de circonscriptions et fonctionne sur la base des régions constituées à partir des régions administratives actuelles. Il donne un plus grand choix aux électeurs qui peuvent exprimer leurs convictions tout en votant stratégique. Il permet une représentation équitable des forces politiques et n’entrave pas l’apparition de nouveaux partis qui ont un appui significatif. Il favorise la représentation politique des régions et accroît la présence des femmes au parlement. Il assure une stabilité gouvernementale comparable à celle que procure le système uninominal à un tour. Il a l’inconvénient d’augmenter le nombre de députés et le coût de fonctionnement de l’Assemblée nationale ce qui est un moindre mal si on veut atteindre une meilleure représentativité. Il y aurait un député pour 35 000 électeurs inscrits ce qui est le même ratio qu’en 1976. Il ne faut pas oublier qu’avec l’accession à l’indépendance un ajout de députés permettra d’assumer plus efficacement la gestion des nouvelles responsabilités étatiques.

Les partis qui ont signé l’entente transpartisane du 9 mai 2018 qui se sont engagés à déposer un projet de loi pour réformer le mode de scrutin d’ici le 1er octobre 2019 : soit le PQ, QS et la CAQ ont totalisé aux dernières élections 71% du vote populaire et 74% des députés. Ils ont donc toute la légitimité pour procéder.

Dans les discussions techniques préalables à cette entente et auxquelles j’ai participé à titre de représentant d’Option nationale, il y avait un consensus pour reconnaître que le mode de scrutin mixte avec compensation régionale était le système qui offrait le plus d’avantages et le moins d’inconvénients. Il y avait toutefois des désaccords sur la méthode de répartition compensatoire, le Parti québécois résistant à l’idée d’une compensation sur la base du vote national et préférant une compensation sur une base régionale ce qui minimisait les chances des petits partis d’obtenir une meilleure représentation. La compensation nationale, du fait qu’elle ne comporte qu’une seule région électorale, fournit les résultats les plus proportionnels; à l’inverse plus le nombre de régions servant de base à la compensation est élevé moins grande sera la proportionnalité.

Deux enjeux dans le débat à venir

Le mode de distribution des sièges compensatoires et le seuil minimal pour faire élire un député sont les deux questions qui risquent de polariser le débat. Dans les discussions du comité technique du Mouvement pour une démocratie nouvelle, j’avais proposé la méthode de compensation nationale avec redistribution régionale : c’est la proportion de votes recueillie par un parti à l’échelle nationale qui détermine le nombre de sièges de compensation qu’il recevra, ces sièges de compensation étant par la suite distribués régionalement. Le Parti québécois s’est opposé à l’adoption de la compensation à partir des résultats nationaux obtenus par chaque parti et soutenait la compensation établie sur la base des résultats obtenus dans les régions. Cette position avait pour effet de maintenir un écart très élevé entre le pourcentage des votes obtenus par les partis et le pourcentage des sièges au parlement, cette distorsion étant de 9 %. On comprend bien sûr l’intérêt poursuivi par le Parti québécois qui était de réduire le nombre de sièges obtenus par les petits partis et surtout par QS. Comme les deux partis sont maintenant nez à nez dans les votes, il est peu probable que le PQ se montre intransigeant sur cet enjeu.

L’autre question qui est majeure pour établir une plus grande parité dans la transposition des votes en sièges est celle du pourcentage de votes qu’il faut obtenir pour avoir droit à un siège par la compensation. Habituellement, le scrutin proportionnel s’accompagne d’un seuil pour réduire le nombre de partis et favoriser une meilleure stabilité gouvernementale. Ces seuils varient selon les pays de 2 % à 10%. Plus le seuil est élevé, plus les partis aux idées nouvelles sont exclus du jeu ce qui maintient la domination des grands partis et une plus grande stabilité gouvernementale, car les coalitions sont plus restreintes et donc plus cohérentes dans les politiques publiques. Le seuil qui semble le plus équitable et respectueux de la volonté des électeurs serait de 3% ce qui offre une chance raisonnable aux nouveaux partis d’accéder à la représentation nationale. Mais on peut penser que les partis établis : la CAQ, le PQ et QS voudront réduire une éventuelle concurrence en maintenant un seuil plus élevé ce qui empêcherait le Parti vert ou un éventuel parti indépendantiste de se faire élire.

Comment un nouveau mode de scrutin affectera-t-il le positionnement des partis?

Deux variables influencent le positionnement des partis : le mode de scrutin et la répartition des électeurs sur le continuum d’idéologies. Comme on l’a vu précédemment, la nature du mode de scrutin détermine les règles du débat démocratique, le nombre de partis en concurrence et les interactions entre leur positionnement politique. Lorsque la société est consensuelle, les électeurs auront tendance à se situer idéologiquement au centre et les partis tendront à adopter des idéologies voisines les unes des autres. On aura alors des partis de centre droit et des partis de centre gauche. C’est le système blanc bonnet bonnet blanc, comme c’est le cas au Canada. Lorsque la société est conflictuelle, il y aura au contraire polarisation idéologique, les partis se différencieront fortement comme ce fut le cas au Québec sur la question nationale où le PLQ et le PQ ont offert des positions radicalement différentes. Habituellement ces situations de polarisation ne sont que temporaires, car les électeurs désirent réduire l’incertitude des choix politiques. Le système retrouve un équilibre avec l’apparition d’un parti modéré. Ceci s’est effectivement produit au Québec avec la création de l’ADQ et de la CAQ plus tard. On peut aussi prévoir que lorsqu’un parti abandonne son idéologie pour se rapprocher du centre comme cela est arrivé au PQ qui a mis au rancart son objectif premier et son projet social-démocrate après l’échec du référendum de 1995, il y aura nécessairement naissance d’un nouveau parti pour occuper le terrain laissé vacant.

Lorsqu’il y a un mode de scrutin de type proportionnel, celui-ci a pour effet d’accroître la polarisation idéologique dans les débats publics et de multiplier le nombre de partis pour représenter les différentes tendances de l’opinion publique.

Le débat politique est aussi plus centré sur les idées que sur des ajustements pragmatiques des politiques publiques. Les campagnes électorales porteront plus sur les grandes orientations de la société que sur la gestion à court terme d’enjeux partiels qui ciblent des clientèles sectorielles. Les électeurs peuvent voter pour des partis qui représentent plus leur vision du monde ou leur valeur. Il y aura alors multiplication des partis parce que les porteurs d’idées nouvelles ne sont plus exclus de l’arène politique, car ils peuvent espérer faire élire un porte-parole. La proportionnelle réduit ainsi l’importance des votes stratégiques en permettant à tous les électeurs de se voir représentés en fonction de leurs orientations idéologiques. L’électeur n’est plus obligé de sacrifier ses valeurs sur l’autel de l’efficacité en votant pour un parti qui n’est pas sa première préférence pour ne pas perdre son vote s’il l’accordait au parti qui correspond le plus à sa vision du monde.

La troisième conséquence est d’amplifier les conflits entre les partis qui partagent des idées semblables parce que ceux-ci sont en concurrence pour obtenir l’appui de clientèles qui partagent les mêmes idéaux.

Si on applique ces deux règles au Québec, théoriquement on devrait voir s’intensifier les conflits idéologiques entre d’une part la CAQ et le PLQ et d’autre part entre le PQ et QS. Dans un nouveau système proportionnel, le PLQ devrait chercher à gruger la clientèle de la CAQ et à se rapprocher des électeurs francophones en adoptant des positions plus nationalistes afin d’obtenir des sièges supplémentaires dans les circonscriptions francophones. Dans l’hypothèse d’un scrutin à la proportionnelle on peut supposer que les électeurs anglophones pourraient s’émanciper du Parti libéral et se donner un parti qui les représentent comme ils l’ont fait avec l’Equality Party. Cela permettrait au PLQ de se déplacer idéologiquement vers l’électorat francophone qui l’a déserté depuis 15 ans. Il pourrait ainsi s’affranchir de la tutelle canadienne et se montrer moins frileux sur le plan constitutionnel. Cette surenchère avec la CAQ devrait aussi obliger ce parti à maintenir son offre de politiques identitaires d’affirmation nationale.

L’adoption d’une part de proportionnelle rendra aussi toute convergence entre le PQ et QS impossible puisque ces deux partis se partagent l’électorat nationaliste de gauche. Ils auront alors intérêt à maintenir leurs positions. QS devrait aussi radicaliser son positionnement à gauche en polarisant le débat, en attaquant le gouvernement de la CAQ et en cherchant à se poser comme la seule alternative à la droite. Le PQ qui a été un parti de gouvernement et qui a cherché à se situer au centre gauche est coincé dans un étau et pourra difficilement bouger pour se démarquer de QS sur l’axe gauche-droite. Il pourrait éventuellement concurrencer QS sur la position constitutionnelle en revenant à un indépendantisme affirmé ce qui lui permettrait de récupérer les électeurs indépendantistes qui sont allés voir du côté de QS aux dernières élections.

Une réforme du mode de scrutin encouragera aussi sans doute les indépendantistes qui se sont sentis floués par le PQ à fonder leur propre parti politique. Ils auraient deux raisons de le faire : d’abord ils peuvent espérer faire élire quelques députés et ensuite ils constitueront une menace pour le PQ qui forcera ce parti à évoluer vers un indépendantisme plus affirmé.

Avec l’introduction d’une part de proportionnelle, la multiplication des partis indépendantistes n’est plus un obstacle à la réalisation de l’indépendance, car pour accéder au pouvoir ces partis devront former une coalition et seront incités à collaborer pour réaliser leur objectif commun l’indépendance. Le vote stratégique ne sera plus un obstacle au succès électoral de nouveaux partis.

Conclusion

Dans le monde réel, il est plausible que la CAQ se défausse de sa promesse en faisant porter l’odieux de la reculade à l’obstruction du Parti libéral qui jusqu’à présent s’est montré le plus réfractaire à cette réforme du mode de scrutin. Il faut aussi reconnaître que le Parti libéral est le parti qui a le moins intérêt à ce changement, car à l’exception de l’élection de 1998, il n’a pas souffert de sous-représentation.

Les deux partis les plus affectés par la sous-représentation découlant des résultats de la dernière élection sont le PQ qui avec 17% des votes aurait du avoir 21 sièges et QS qui aurait du en avoir 20 au lieu des 10 obtenus avec le mode de scrutin actuel. Ils vont monter aux barricades pour que la CAQ respecte sa promesse en espérant que l’opinion publique les suivra. Mais jusqu’à présent, il ne semble pas y avoir de coût politique à un bris d’engagement sur cet enjeu qui n’est pas prioritaire aux yeux des citoyens.

Enregistrement vidéo de la conférence donnée par Denis Monière sur les effets du mode de scrutin sur le positionnement idéologique des partis.
Denis Monière, politologue, professeur et essayiste